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郑永年:干部制度改革与中国的地方治理

时间:2016-11-29 18:20内容来源:联合早报 编辑作者:www.nlunie.com 推荐程度:

没有任何理由可以忽视中国社会存在着的深刻地方治理危机。与西方比较,中国经常会出现干部倒、国家倒、社会倒的局面。在西方,社会、企业组织化比较高,具有独立和自治的性质,并且公务员系统

没有任何理由可以忽视中国社会存在着的深刻地方治理危机。与西方比较,中国经常会出现“干部倒、国家倒、社会倒”的局面。在西方,社会、企业组织化比较高,具有独立和自治的性质,并且公务员系统也是独立的,因此即使政府出现了问题,社会不会解体,能够自治。中国直到今天,很大程度上仍然是“全能政府”,所管理的面实在太广,并且政府的法治程度仍然比较低,一旦干部出现问题,政府就会出现问题,社会就会出现问题。不能想象没有政府的中国社会会是怎样的。

从民意表达来看,民主政体不管如何虚伪,社会意见通过媒体、选举等机制不断表达出来,政府可以了解社会大趋势。当然,精英层是否能够应付或者如何应付,是另外一个问题。在中国,政府尽管具有很强大的动员能力,但往往了解不到社会真实情况,造成错误的判断,导致治理危机。

在目前的体制下,如何改进地方治理局面呢?
 

首先,要敢于起用地方干部,明确基层干部的上升途径。较之机关干部,县、乡一级干部,没有上升管道。一个明显的因素是地方能人与上级组织部门的关系很难建立。尽管中国共产党有很多干部任用条例,但大多数干部提升靠的是朋友圈,且往往是机关干部的朋友圈。县市级干部往往从机关下来,他们和上级机关是有有机联系的,本来就同属一个朋友圈。北大、清华毕业的干部,比较容易形成朋友圈,很难和地方大学毕业的干部形成朋友圈。对真正的地方干部(大都是地方大学毕业的)来说,他们和上级之间没有有效的沟通机制,上级也没有了解地方干部的机制。到今天为止,仍然没有针对地方干部的发现、起用、使用的机制,仅通过档案简历和考察制度远远不够。

其次,选拔地方干部制度要公开透明,避免因任用制度不公而导致的腐败和懒政。一线地方干部离上级实在太远。无论从理论还是实践,他们的重要性不言而喻。但是,一线干部尤其是那些埋头苦干、不搞关系的干部,往往没有管道被上级“伯乐相马”般地发现。这里牵涉干部政策的公平性问题。那些搞关系的往往“优”于不搞关系的人。出现“懒政”不难理解,不用通过努力就被提拔,大大挫伤了实干的干部。地方老百姓是有判断力的,只是在提拔地方干部时,有关部门只看上级,不看社会。

提拔基层干部

再次,任用干部标准要可操作化、具体化和细节化,避免不接地气。邓小平时代,干部录用实行“四化”标准(即革命化、年轻化、知识化和专业化),那时的标准非常具有操作性,录用了一大批实干型干部。之后的干部录用标准逐渐僵化和机械化,出现唯年龄、唯文凭、唯经验等现象,真正实干的人很难得到提拔,导致了庸人政治,干部队伍没有士气。近年来,中共总书记习近平对弊端提出了很多指导性意见,但还没有制度化和反映在政策层面。尽管年龄、教育和经验等综合考量非常重要,但不能过于一刀切。在乡镇一级,可以实行工资待遇与级别相对分离的制度。很多镇委书记当得很好的人才,不见得一定要当县委书记,很多很有才干的乡镇书记也不适合当县委书记,但他们应当可以享受县委书记的工资待遇。这样可以激励大量优秀的乡镇干部。

第四,不同领域产生的干部要调配适当,以免失衡。就党政关系而言,80年代改革后,党政分工,书记和市长之间出现分工合作趋势,但现在两者界限越来越不清晰。党政不分工,党委也经常抓行政业务,结果导致政治没有人管,或者管理不力,很多地方就出现黑社会左右局面的趋势。从上级委派到地方的机关干部只看级别,忽视他们的工作经验背景,结果下去之后经验不足,不适应。党政机关、学校、宣传口、团机关等领域的人,如果派往地方,就要适当使用。此外,考察干部地方经验,应当考察他们走向社会头几年的(即离开学校之后)的基层工作经验(乡镇),而非从机关到机关、从上级机关到地方的临时工作经验;要增加具有一线工作经验干部起用的比率。

第五,要注意从落后地区到发达地区的干部调动所产生的负面效果。中国国家大,情况复杂,干部在不同区域的经验很重要;也尤其要注重提拔在落后地区工作的干部。但经验表明,从落后地区来到发达地区的干部不宜直接当一把手,因为会影响地方的政治、经济和社会管理体制的运作。从落后地区来的干部需要花很长时间去了解地方。等他们一了解就走了(上调);如果是“平调”(也就是他们的最后一站),他们也就没有动力工作。这种调动的干部应先当二把手,熟悉情况后再当一把手。

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